Von Juan E. Alemann
Der Staat nimmt die wichtigen Steuern ein, und teilt dann den Erlös zuerst mit den Provinzen, und dann unter diesen auf. Wenn die Steuerhoheit provinziell wäre, dann würde der Gesamterlös faktisch etwa im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Provinzen aufgeteilt. Doch das ist keineswegs so, und war auch nie so. Ursprünglich hatte der Bundesstaat einen Anteil von etwa zwei Dritteln (jetzt ist es etwa die Hälfte), und der Rest wurde gemäß der Bevölkerung aufgeteilt. Dabei erhielten arme Provinzen mehr als ihnen gemäß ihrem BIP zustand, und reiche Provinzen, und auch die Bundeshauptstadt, weniger. Doch der Begriff des BIP kam erst später auf, und die Berechnung erfolgte erst ab 1967 systematisch.
Der Erlös der Bundessteuern wurde zunehmend willkürlich verteilt, mit sozialen u.a. Kriterien. Nachdem der Aufteilungsschlüssel vom Kongress bestimmt wird, und im Senat alle Provinzen die gleiche Zahl von Senatoren haben, werden die Bundeshauptstadt, die Provinz Buenos Aires und auch die Provinzen Santa Fe und Córdoba von den armen Provinzen überstimmt, und dabei kommt es dazu, dass diese stark subventioniert werden und sich nicht um die Eintreibung eigener Steuern kümmern müssen.
1987 kam Präsident Raul Alfonsín auf die ausgefallene Idee, das Thema der Steuerverteilung im Kongress einzubringen. Das Ergebnis war, dass der Nationalstaat Einnahmen verlor, was den Weg zur Hyperinflation beschleunigte, die schließlich Anfang 1989 eintrat. Außerdem erlitt die damals von der radikalen Partei regierte Provinz Buenos Aires eine starke Abnahme des Beteiligungsschlüssels. Hingegen erhielten peronistisch regierte Provinzen, wie La Rioja, Catamarca u.a., viel mehr Geld, so dass sie viel besser in die Wahlkampagne von 1989 eintraten, bei der Carlos Menem, Gouverneur von La Rioja, als Sieger hervorging. Menem hat dann als Präsident das Problem der unzureichenden Beteiligung des Bundesstaates am Steuererlös anders gelöst; er hat die Sekundarschulen und die Hospitale auf die Provinzen (und die Stadt Buenos Aires) übertragen, womit sie die entsprechenden Ausgaben tragen mussten. Die nationalen Primarschulen waren schon unter der Militärregierung an die Provinzen übertragen worden, die vorher nur wenige eigene Schulen hatten.
Anlässlich der Verfassungsreform von 1994 trat das Problem erneut auf. Doch die Delegierten, die darüber berieten, fanden keine Lösung, und überließen es dem Kongress, binnen zwei Jahren, einen Vorschlag auszuarbeiten. Einige Senatoren, die für dies ernannt wurden, gaben kurz danach auf, nachdem sie Fachleute zu Rate zogen und keine Lösung finden konnten, die alle Provinzen einigermaßen befriedigen würde, und für den Bundesstaat finanziell tragbar wäre. Dieser Zustand dauert bis heute an. Inzwischen hatte Eduardo Duhalde 1991, als er zum Gouverneur der Provinz Buenos Aires gewählt wurde, erreicht, dass ihm ein Sonderfonds zugestanden wurde, der vom Gesamterlös der Bundessteuern abgezogen wurde und angeblich für die armen Bezirke der Umgebung der Bundeshauptstadt bestimmt sein sollten, wo sich Menschen unter prekären Bedingungen angesiedelt hatten, die von anderen Provinzen gekommen waren, und auch aus Paraguay, Bolivien u.a. lateinamerikanischen Ländern. Doch dieser Fonds bestand in einem festen Betrag, der mit der Inflation, die 2002 aufkam, real schrumpfte. Und das blieb so, bis María Eugenia Vidal, unter der Macri-Regierung, eine Aufwertung durchsetzte.
Ebenfalls erhöhte Macri den Prozentsatz der Bundeshauptstadt, die einen Anteil von 22% am BIP hat, aber nur mit 2,5% an den Bundessteuern beteiligt war. Doch diese Zunahme von einem Prozentpunkt, auf 3,5%, erfolgte nur, weil die Bundeshauptstadt damals einen Teil der Polizei und auch der Justiz übernahm, die bisher dem Nationalstaat zur Last fielen. Es war somit kein Geschenk, sondern ein Ausgleich für höhere Ausgaben, die in das Konzept passen, dass die Bundeshauptstadt nach und nach den vollen Provinzstatus erhält. Jetzt behauptet die Regierung, dass die Bundeshauptstadt mehr erhielt, als diese zusätzlichen Ausgaben ausmachen. Doch die Stadt solle noch mehr übernehmen. Ebenfalls sollte man nicht vergessen, dass die Schulen und Hospitäler der Stadt auch von vielen Menschen aufgesucht werden, die in der Provinz wohnen, und auch die U-Bahn, die von der Stadtverwaltung subventioniert wird (weil der Tarif höchstens die Hälfte der Kosten deckt) von vielen Provinzbewohnern verwendet wird.
Jetzt hat Präsident Alberto Fernández beschlossen, der Stadt einen Anteil von einem Prozentpunkt zu entziehen und auf die Provinz Buenos Aires zu übertragen. Das macht in diesem Jahr $ 13 Mrd. aus, und 2021 ist es mindestens das Vierfache. Die Stadtverwaltung hat diesen Betrag in ihren Haushalt für 2020 eingeplant, und hat somit jetzt ein Problem, das sie in einer Periode der tiefen Rezession, bei der die Ausgaben ohnehin viel stärker als die Einnahmen gestiegen sind, schwer lösen kann. Präsident Fernández hat dies nicht mit dem Stadtchef Rodríguez Larreta abgesprochen, sondern ihm die Entscheidung nur einige Minuten vor der Ankündigung mitgeteilt, was politisch einer Kriegserklärung entspricht. Doch Rodríguez Larreta konterte am nächsten Tag, dass er dies nicht annehme und Klage vor dem Obersten Gerichtshof einbringen werde, der für Konflikte dieser Art direkt zuständig ist. In der Tat ist der Präsident nicht befugt, die Beteiligung an den Bundessteuern der Provinzen und der Stadt Buenos Aires per Dekret zu ändern. Es ist ein Thema, das vom Kongress entschieden werden muss.
Die Verteilung der Bundessteuern, die an sich schon sehr irrational war, wurde es noch mehr, nachdem die Provinzen, in denen Erdöl und Gas erzeugt wird, und die, in denen Bergbau betrieben wird, Gebühren beziehen, die sie für sich einbehalten. Andere Provinzen vergeben Fischereirechte, für die sie auch Gebühren kassieren.
In den letzten Jahrzehnten wurde das System noch dadurch verfälscht, dass der Nationalstaat zunehmend Mittel an Provinzen verteilte, abgesehen vom Betrag, der ihnen zusteht. Dies wurde besonders unter den Kirchner-Regierung sehr willkürlich gehandhabt, auch als Mittel, um die Gouverneure bei der Stange zu halten. Im Jahr 2020 lagen diese Zuwendungen schon doppelt so hoch wie in der gleichen Vorjahresperiode, und die Provinz Buenos Aires erhielt die Hälfe der Gesamtsumme.
Jetzt ist ein zusätzliches Problem aufgetreten. Der Bundesstaat finanziert sich weitgehend über Geldschöpfung, und diese Möglichkeit haben die Provinzen eben nicht. Da der Erlös der Steuereinnahmen, die mit den Provinzen geteilt werden, real stark gesunken ist, und auch die eigenen Steuereinnahmen der Provinzen real stark abgenommen haben, sind die Provinzen stärker auf Zuschüsse der Bundesregierung angewiesen. Theoretisch sollten die Gliedstaaten auch eine Beteiligung an der Geldschöpfung der ZB haben. Aber das ist gewiss zu weit gedacht. Der Föderalismus ist auf alle Fälle durch diese Entwicklung geschwächt worden, weil die Provinzen finanziell in hohem Umfang von der Bundesregierung abhängen. Was auch dazu führt, dass die Senatoren unter Druck gestellt werden, um mit der Regierung zu stimmen.
Die Bundeshauptstadt erhält nur 24% ihrer laufenden Gesamteinnahmen vom Nationalstaat. Das umfasst die Beteiligung am Steuererlös und weitere Zuschüsse. Nur Neuquén liegt mit 19% niedriger, und Chubut erhält auch nur 29%. Aber es handelt sich um zwei Erdölprovinzen, die hohe Gebühren kassieren. Am anderen Extrem erhält Santiago del Estero 80% seiner Einnahmen vom Bundesstaat, La Rioja 76%, Jujuy, San Luis, Formosa und Catamarca je 74%. Die Provinz Buenos Aires erhält nur 36%, was bei einer reichen Provinz, mit hohen Einnahmen aus eigenen Steuern, begreiflich ist. Doch die Provinz wird stark durch die armen Gegenden in der Umgebung der Bundeshauptstadt belastet. Dafür ist eben der Sonderfonds gedacht.
Von einem rationellen Standpunkt gesehen, müsste man bei Null anfangen und die Aufteilung der Bundessteuern neu durchdenken. Doch politisch kommt so etwas nicht durch, zumal die einzelnen subventionierten Provinzen eine Ausgabenstruktur aufgebaut haben, die bei geringeren Einnahmen untragbar wäre. Somit muss die Nationalregierung das Problem fallweise behandeln, und sich bewusst sein, wer zu viel und wer zu wenig bekommt, wer sich anstrengt, um die Ausgaben zu verringern, und wer nicht. Es müssten ständig Missstände korrigiert und Anstrengungen, um die Provinzfinanzen in Ordnung zu bringen, belohnt werden. Das geschieht jedoch nicht.
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